【警權探討】警察斟酌權與警察通例

【警權探討】警察斟酌權與警察通例
文：方志信


大年初一的一晚騷亂，孰是孰非自有公論。筆者此文只欲從警政研究的角度分析警察開槍的舉動背後，有關警察行使斟酌權和《警察通例》的種種問題。

警例的前世今生

行使斟酌權是刑事司法系統的重要一環。1953年美國律師公會的研究發現，美國的刑事司法制度的運作並不完全符合法律條文，結果震驚當時美國的司法界。

背後牽涉的，是維護法紀和社會秩序之間的差異——法律寫明社會秩序的定義，而維護法紀則要求警員完全按法律行事。他們對社會秩序的理解和如何行使權力，受現場情况、警隊文化、資源等等因素影響。前線警務人員在下是否拘捕、拘捕誰、用什麼程度的武力等決定時，往往未能完全跟從法律條文，需自行按環境和個人理解斟酌行事。他們行使斟酌權後，也經常沒有留下紀錄，變相產生濫權的機會。

報告出爐後，有學者認為警員只可以完全按法律執法。但部分學者則認為沒有可能抹煞使用斟酌權的空間，但刻意要事後問責。這些討論最後促使美國展開訂立警察指引的運動，為各地訂立警例開了先河。

香港警察通例和公眾知情權

在眾多的斟酌權中，最具爭議的無疑是對使用武力和槍械的限制。香港警察使用武力和槍械，受《警察通例》第29章規範。而《通例》並非法律的一部分，是警務處根據香港法例第232章《警隊條例》第46條所訂的指引。

現時警務處並沒有公布完整的《通例》，其中包括第29章。筆者查閱立法會文件（檔案編號：CB2/PL/SE；2003年6月18日），發現保安事務委員會曾經討論有關公眾人士取覽《通例》的事宜。文件指警方曾經一度中止在警署擺放《通例》，因為「《警察通例》是一套專供曾受訓練警務人員使用的內部通令，因此，市民未必能完全理解該份文件的內容」。他們強調可按照市民的要求，供市民翻查《通例》。警方此舉遭嚴厲批評，最終被迫公開道歉。警方和保安局商討後，承諾將部分條文上載讓公眾查閱。部分條文不公布的原因，是警方認為「如披露該等章節，可能會傷害或有損警隊在防止、調查和偵查罪案及罪行方面的工作，或損害警隊的正常及有效運作」。

筆者明白部分條文敏感未能公布，但武力使用守則又應否屬其中之列？其實，不少警隊的武力使用守則都可以在網上查閱到，如英國警隊、美國的柏克萊市和三藩市警隊等等。而筆者在本科修讀警政社會學時，曾找到一份1996年完整版《通例》第29章。該文件是1996年香港大學犯罪學碩士陳樂榮的畢業論文附件，論文題目為〈警察斟酌權：致命武力的應用〉（"Police discretion: application of deadly force"）。該文是筆者找到唯一一份研究香港警察武力斟酌權的論文，而陳樂榮是一名警員，與剛擢升為總警司、曾任元朗警區指揮官陳樂榮的中英文名字一樣。

陳樂榮是否因為任職警察而被允許公開《通例》？是否「只許警司研究，不許百姓查閱」？如果1996年時該條例能被公開，之後又為何改變規定？警隊的做法是否自相矛盾？

鳴槍示警的爭議

不少人引述時任香港警察隊員佐級協會主席鍾錦華的講法，指警例「不容許人員對空鳴槍示警」，因此鳴槍示警是非法行為。首先，《警察通例》並非法律，而違反只會受內部處分。第二，根據陳樂榮的研究，禁止鳴槍示警的條文均見於六七十年代的《警察通例》第29章。然而，該章在1993年被大幅刪改，其中包括鳴槍示警、向移動中車輛開火和瞄準位置的規定。陳樂榮引述當時的槍械訓練科主管李揚志警司，指當年牽涉使用槍械的罪案上升，而以前的條例限制太多，不利前線警員們隨機應變之餘，也讓他們負擔太大心理壓力。故此，他們決定將有關規定放入同樣不公開的警察槍械訓練課程、《程序手冊》和《戰術訓練手冊》等等，以增加警員的斟酌權，並減少相關的刑責後果。現時，我們無法知道該規例出現在什麼文件。

其次，是有關鳴槍是否適合的爭議。根據《警察通例》第29章第一節，警務人員只能在合理情况下使用武力，亦只能使用最低武力達至目的，而達到目的後必須停止。在使用武力前，在情况許可下，警務人員也應當就使用武力和其形式作警告。

而在第二節，警務人員可在下述情况使用槍械：

（1）保護任何人，包括自己，以免性命受到危害或身體受到嚴重損傷；
（2）有理由相信某人剛犯上嚴重及暴力之罪行而須加以拘捕及／或干犯該等罪行之疑犯企圖拒捕；
（3）平息騷動或暴亂。
第二節同樣指出，警務人員若不能以較低武力達到其目的，才可使用槍械。第三節則指出，當警務人員展示或拔出槍械作警戒，也必須符合上述第二節的規定。
那麼，警察使用武力有沒有分階段的準則？在尼泊爾裔居民Limbu 2009年被警員開槍射殺一案，警方向法庭呈交了部分有關動武指引的文件，當中包括《程序手冊》的「武力使用進階列表」，而6層中的最高3層為：
（1）個人的「消極抗拒」——使用胡椒噴劑；
（2）「主動攻擊」——使用胡椒噴劑或者警棍；
（3）「致命攻擊」——使用槍械。
按照警務處長盧偉聰的回應，當日該名警員是「在別無選擇的情况之下……為了保護同僚免受生命威脅的襲擊及自身安全，根據警隊的武力使用守則而使用了槍械」。盧偉聰的回應，強調該名警員按情况而做出決定，並沒有談及鳴槍示警是否符合現時的《通例》，或者其他文件的建議。
回看當日片段，警員已經使用了警棍，而開槍的該名警員也大可以用同僚和自己生命為由解釋為何鳴槍。但有幾點他們頗難解釋：
（1）當時聽不到警員開槍示警前有任何警告或近距離以槍嘴指向示威者警告。
（2）開槍的警員離倒地警員甚遠，反而在倒地警員附近的警員沒有拔出槍械。
（3）當示威者散開後，該警員繼續使用槍械指向附近無武器的示威者，為時10多秒，亦無作警告，直到被同僚勸止才收回。

筆者沒有任何使用槍械的經驗，希望有執勤經驗的紀律部隊人員能在媒體上詳細解釋相關的所有規則。

前線警員對有關條例的理解

盧偉聰的回應稱警方「有嚴謹的武力使用守則，亦有嚴格的訓練」。但根據當年陳樂榮訪問同僚的結果，警員對「最低武力」和「合理情况」往往有不同演繹，甚至有人認為警察本身就屬最低武力；而在有關使用槍械的規定，10名受訪警員中僅有1人能提及，只有在不能使用較低武力的情况下才可使用槍械；在談及開火的目的時，不少警員根本就沒有留意有關規定的更新。而他們並非新入職的警員，受訪的警員至少有13年的年資。
筆者無意以10名警員代表全體的警務人員。但多年來，我們卻看到不少前線警務人員對《警察通例》和其他相關法律不熟悉的新聞。退一步說，陳樂榮的研究也顯示，即便是多年的「老差骨」，也不一定完全熟記使用武力和槍械的所有規則，亦未必留意相關的修訂。經歷近年的警民衝突，筆者對警務人員執法時能否嚴格遵守武力使用守則，又或有否留意相關的修訂，是十分懷疑。

結論

近幾年的警民衝突愈演愈烈，不少港人已經對警隊完全失去信心。就算警方全面公開其守則，一再擔保警方有嚴謹的武力使用守則和嚴格的訓練，也是無濟於事。冰封三尺，實非一日之寒；水滴石穿，實非一日之功。但無論如何，警方需要檢討使用武力和槍械的訓練是否足夠，並盡可能公布相關的守則。

作者是中大政治與行政學系畢業生、華威大學國際政治經濟學碩士生
原文載於《明報》觀點版（2016年2月12日）
文章為作者觀點，不代表《明報》立場